政府和社会资本合作（PPP）全流程指引甘肃中天律师事务所王 军 律师免责声明：鉴于撰写人PPP业务的实践经验有限，也无现成的律师PPP业务操作规范，本撰写人仅能通过查阅相关资料，参考其他律师同行对该类业务的经验著述，编写本业务操作流程。
本业务操作流程仅是撰写人个人的单独理解和体会，未经过任何实践检验，撰写不足之处，请各位老师及同事们批评指正，以便使PPP业务的操作流程更加得以完善，更具实务操作性。
第一部分：概念概述一、项目融资概述PPP（Public—Private—Partnership）模式系政府对外融资的一种模式，要想讲清楚PPP模式，就必须先从基础概念“项目融资”讲起。
广义的项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动，即“为项目进行融资”；从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资产以外的资产享有100%追索权的融资活动；这其实更多的就是传统的企业融资（Corporate Finance）。
狭义的项目融资是“通过项目去融资”，具体而言，就是通过项目（如基础设施）建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益来进行融资的活动。
因为狭义项目融资最适用于基础设施（路、桥、港口等）、公用事业（电、水、垃圾处理等）、社会事业（学校、医院、养老院、监狱等）或自然资源开发（采油、气、矿等）项目，而这些项目往往都需要政府的特许经营授权，因此，狭义项目融资也常常称作“特许经营项目融资”。
所以PPP模式属于狭义的项目融资范畴。
二、PPP（Public—Private—Partnership）模式的概述及内容 PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
根据PPP模式的项目融资模式的不同，PPP模式包含如下内容：1、BT BT是政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式。
BT是Build(建设)和Transfer(转让)两个英文单词的缩写，其含义是：政府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予企业法人投资，在规定的时间内，由企业法人负责该项目的投融资和建设，建设期满，政府按照等价有偿的原则向企业法人协议收购的商业活动。
2、BOTBOT 是英文Build －Operate －Transfer（建设、经营、转让）的缩写。
从内容上看，BOT 是一种适用于基础设施建设的投资、融资方式。
BOT 投融资模式的典型形式是：项目所在地政府授予一家或几家私人企业所组成的项目公司特许权利——就某项特定基础设施项目进行筹资建设，在约定的期限内经营管理，并通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报；约定期满后，项目设施无偿转让给所在地政府。
简而言之，BOT一词是对一个项目投融资建设、经营回报、无偿转让的经济活动全过程典型特征的简要概括。
3、BOOT BOOT(Build－Own－Operate－Transfer) 形式，这一模式在内容和形式上与BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上强调：项目设施建成后归项目公司所有。
4、BTOBTO（Build-Transfer-Own）形式: 这一模式与一般BOT 模式的不同在于“经营（Operate）”和“转让（Transfer ）”发生了次序上的变化，即在项目设施建成后由政府先行偿还所投入的全部建设费用、取得项目设施所有权，然后按照事先约定由项目公司租赁经营一定年限。
5、BOOBOO(Build－Own－Operate)形式: 其意思为某一基础设施项目的建设、拥有（所有）、经营。
在这一模式中项目公司实际上成为建设、经营某个特定基础设施而不转让项目设施财产权的纯粹的私人公司。
其在项目财产所有权上与一般私人公司相同，但在经营权取得、经营方式上与BOT 模式有相似之处，即项目主办人是在获得政府特许授权、在事先约定经营方式的基础上，从事基础设施项目投资建设和经营的。
6、ROTROT(Renovate－Operate－Transfer) 形式: 其意思为重整、经营、转让。
在这一模式中，重整是指在获得政府特许授予专营权的基础上，对过时、陈旧的项目设施、设备进行改造更新；在此基础上由投资者经营若干年后再转让给政府。
这是BOT模式适用于已经建成、但已陈旧过时的基础设施改造项目的一个变体，其差别在于“建设”变化为“重整”。
7、POTPOT(Purchase－Operate－Transfer)形式: 其意思为购买、经营、转让。
购买，即政府出售已建成的、基本完好的基础设施并授予特许专营权，由投资者购买基础设施项目的股权和特许专营权。
这是BOT 模式的变体，其与一般BOT的差别就在于“建设”变为“购买”。
8、BOOSTBOOST（Build－Own－Operate－Subsidy－Transfer）形式: 其意思为建设、拥有、经营、补贴、转让。
发展商在项目建成后，在授权期限内，既直接拥有项目资产又经营管理项目，但由于存在相当高的风险，或非经营管理原因的经济效益不佳，须由政府提供一定的补贴，授权期满后将项目的资产转让给政府。
9、BLTBLT（Build－Lease－Transfer）形式: 其意思为建设、租赁、转让。
发展商在项目建成后将项目以一定的租金出租给政府，由政府经营，授权期满后，将项目资产转让给政府。
这一方式与融资租赁非常相似，仅是客体由一般的大宗设备换成了基础设施而已。
在我国目前常见的政府和社会资本合作模式主要有BOT、BOO、TOT、ROT。
第二部分：政府和社会资本合作模式全流程指引第一章：总则概述免责声明：该部分撰写的内容，是根据财政部 财金〔2014〕113号文《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定的内容进行撰写，并对其中的部分内容进行概括总结，图文梳理。
部分内容参考借鉴了金诺律师事务所编著的《政府和社会资本合作（PPP）全流程指引》一书中的内容。
撰写人在此特别说明：本资料仅供本所律师内部参考学习交流使用，撰写人尊重相关作者的著作权，未经著作权人同意，不得转载、复制或实施以盈利为目的的其它行为。
一、PPP项目中的参与主体及各参与主体之间的关系（一）ppp项目中的主要参与方根据财政部及发改委的相关文件，PPP项目中主要参与方包括地方政府、项目实施机构、社会资本、项目公司、金融机构等。
1、政府 根据ppp项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同。
总体上讲，在PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种角色： 作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供提供优质且价格合理的公共产品和服务义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系。
作为公共产品或服务的购买者或者购买者的代理人，政府基于PPP项目合同形成与项目公司或社会资本之间的平等民事主体关系按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。
2、项目实施机构 项目实施机构包括政府或其指定的职能部门、事业单位、行业运营公司等，主要负责PPP项目的实施方案编制、社会资本筛选、项目合同签订以及项目监管。
3、社会资本方 社会资本方是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（上市公司除外）。
社会资本是PPP项目的实际投资人，但在实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施方，而是由其针对该项目成立项目公司（SPV），作为PPP项目合同及其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。
4、项目公司 项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。
项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。
但政府在项目公司的持股比例应低于50%，且不具有实际控制力及管理权。
5、金融机构 金融机构指商业银行以及信托公司、基金、金融租赁等非银行金融机构，负责向PPP项目提供融资。
具体的债权融资方式除贷款外，还包括债券、资产证券化等。
（二）政府和社会资本对合作伙伴的基本要求在合作伙伴选择问题上，我们应充分理解PPP模式的内涵，既强调市场机制的作用，同时又强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置。
1、地方政府对合作伙伴的选择要求地方政府需要公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，一方面可以降低项目建设、运营中地方政府的财政负担，另一方面也能够有效提升公共服务质量。
2、社会资本对合作政府的选择要求 从社会资本角度来看，其需要选择履约意愿（契约精神）和综合能力(财政实力、社会治理能力)较强的地方政府合作，减少项目争议风险。
二、PPP项目操作流程包括的内容根据《财政部PPP模式操作指南》的要求，PPP项目的操作主要包括如下五个阶段，共19个步骤。
三、PPP项目各阶段需要提供的主要资料文件根据PPP项目各阶段的要求，项目所需资料主要为以下内容：序号工作阶段涉及文件1 项目识别项目发起《项目建议书》2 项目筛选 新建、改建项目《新建、改建项目可行性研究报告》3《新建、改建项目初步实施方案》4《新建、改建项目产出说明》5 存量项目《存量项目公共资产历史材料》6《存量项目产出说明》7《存量项目初步实施方案》8物有所值评价《项目物有所值评估报告》9物有所值评价《财政承载能力论证报告》10《项目实施方案》11 项目采购项目采购 资格预审《资格预审文件》12《资格预审公告》13《资格预审申请》14《资格预审评审报告》15 项目采购文件包括但不限于：采购邀请、竞争者须知、竞争者资格、资信、业绩证明文件、采购方式说明、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复、项目相关审批文件、采购程序说明、响应文件编制要求、提交相应文件编制要求、提交相应文件的截止时间、项目开启时间和地点、强制担保的保证金额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本，以及采购需求中的技术、服务要求及合同草案条款16项目响应文件项目响应文件《竞争性磋商公告》17《采购文件》18《补遗文件》19《竞争性磋商响应文件》20《采购需求方案》21《采购需求方案评审报告》22谈判与合同签署《确认谈判备忘录》23《项目合同》24《承继项目合同补充合同》25 项目执行项目公司设立《项目公司设立文件》26融资管理《融资方案》27《履约保函》28绩效监测与支付《项目产出绩效指标季/年报》29《项目产出说明》30《修订项目合同申请》31中期评估《项目中期评估》32 项目移交移交准备《移交补偿方案》33性能测试《资产评估和性能测试方案》34绩效评价《项目绩效评价》第二章：项目识别项目识别这一环节，主要工作包括：项目发起、项目筛选、项目物有所值价值评估、PPP项目财政承受能力论证。
一、项目发起政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
《财政部推广PPP模式的通知》中明确表示投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适宜采用PPP模式。
（一）政府发起财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。
行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及杨业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在的项目。
（二）社会资本发起社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。
二、项目筛选财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第七条规定：“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。
财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划；对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提供相关资料。
新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案，存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
”（一）项目筛选的基本注意点1、从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台中政府融资职能的情况下，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场效益、政府自身财政的承受能力等，选择是否开展PPP项目。
2、从社会资本方角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。
3、从项目类型的角度看，不同的项目类型，其基本注意点如下：项目类型基本注意点准经营性项目双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率公益性项目要准确评估档期并预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力；并不是所有公益性项目都适合运用PPP模式，由于其公益性很强，理论上大部分项目应由政府负责投融资，但如果政府当期资金不足，也可以通过发行债券或适用PPP模式解决。
三、PPP项目物有所值评价财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
定量评价工作由各地根据实际情况开展。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
（一）PPP项目的评估论证《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规定：除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。
评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率或降低项目成本；项目评估是，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。
（二）物有所值评价论证物有所值说直白就是“少花钱、多办事、办好事”。
物有所值的关键要素包括对于风险的管理、基于全生命周期的成本考量、详细明确或可测量的产出、与项目价值相称的费用支出、股利提高资产利用率、绩效考核和激励奖励机制、保持PPP合同的灵活性、适当的竞争机制、鼓励创新等。
物有所值评价中的定量评价相对客观，主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本限制和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较后得出的结论。
四、PPP项目政府财政承受能力论证财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第九条规定：“ 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
”（一）政府财政支出责任包括的内容根据《政府和社会资本合作模式操作指南》的规定，PPP项目全生命周期的不同阶段所对应的政府财政支出责任也有所不同，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等内容。
（二）不同类型的财政支出责任的测算方法1、股权投资支出股权投资支出应当依据项目实施方案中所明确的项目资本金要求及项目公司股权结构合理确定。
计算公式为：股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例如政府出资包含土地等实务资产或无形资产，应当依法进行资产评估，合理确定资产价值。
2、运营补贴 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同的PPP项目付费模式分别进行测算。
（1）政府付费模式的PPP项目，计算公式为：（2）采用可行性缺口补助模式的PPP项目，计算公式为： 3、风险承担支出在情景分析法中，政府的风险承担支出的计算公式为：财政承担风险支出数额=基本情景下财政支出数额×基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额×不利情景出现的概率+最坏情景下财政支出数额×最坏情景出现的概率 4、配套投入支出 财政配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本方支付的费用。
（三）PPP项目财政承受能力论证工作流程图（详见下图）第三章：项目准备根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定，PPP项目的项目准备环节包括管理架构的组建、实施方案编制以及项目运作方式这三大部分内容。
具体细化，PPP项目在项目准备期的主要工作包括：1、整体架构的搭建；2、项目风险分配；3、项目运作方式确定；4、项目交易结构确定；5、项目合同体系确定；6、监管架构确定；7、采购方式确定；8、实施方案审核与核准。
一、PPP模式的核心要素PPP模式的核心要素有三个：一是社会资本与政府公共部门是平等的伙伴关系，在达成共同目标的基础上，社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求也应被共同实现。
二是利润的可控制性。
PPP项目一般都是社会公益项目，应确保其盈利，但不能因追逐暴利而伤害公益性。
因此，对于那些追求短期效益的企业，政府应该加以拒绝。
三是风险分担。
PPP模式应根据承担能力划分风险，从而降低项目的整体风险。
二、PPP项目组织架构的组建（即PPP项目的主要运作模式）（一）PPP项目组织架构的种类国际上广义PPP项目的运作方式种类繁多，包括外包类、特许经营类和私有化类三大类。
本文主要讲我国目前常见的几种模式。
运作方式主要内容合同期限 委托经营政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责提供用户服务。
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。
一般不超过8年 管理合同政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司。
政府保留资产所有权，并向社会资本或项目公司支付管理费。
一般不超过3年建设—运营—移交（BOT）由社会资本或项目公司承担新建项目涉及、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后将项目资产及相关权利等移交给政府 一般为20—30年建设—拥有—运营（BOO）BOO模式是由BOT演变而来，二者的主要区别方式在社会资本或项目公司拥有项目的所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，且一般不涉及项目期满移交。
——转让—运营—移交（TOT）政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并可由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及所有权等移交给政府一般为20—30年改建—运营—移交（ROT）ROT是在TOT模式的基础上，增加改建内容的项目运作方式一般为20—30年（二）PPP项目组织架构的选择PPP项目的运作方式种类繁多，不同类型的项目在选择项目运作方式时，需要根据PPP项目中政府及社会资本对相关职能和风险的分配方式等因素来进行科学合理的判定和选择。
在PPP项目运作方式的决策选择分析中，可以采用下图所示流程进行决策选择。
三、PPP项目交易结构设计的主要内容四、特许经营项目实施方案与PPP项目实施方案的异同比较PPP项目实施方案特许经营项目实施方案制定主体政府或其指定的有关职能部门或事业单位县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门主要内容经济技术指标项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等项目建设规模、投资总额、实施进度以及提供公共产品或公共服务的标准等价格机制社会资本取得投资回报的资金来源投资回报、价格及其测算可行性分析无可行性分析，但在PPP实施方案外存在物有所值论证需要可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等特许经营协议、框架草案及特许经营期限合作者选择包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购特许经营者应当具备的条件及选择方式（招标、竞争性谈判等竞争方式） 审核主体及程序财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审批项目提出部门会同有关部门审查，经审查认为实施方案可行的，各部门分别出具书面审查意见；项目提出各部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定五、PPP项目的回报机制PPP项目的回报机制主要是指社会资本通过投资项目获取的投资回报的资金来源，通常包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等来源。
1、使用者付费使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。
高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。
使用者付费模式中使用者付费方式，如图：2、可行性缺口补助方式可行性缺口补助方式是指：使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。
可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。
在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。
3、政府付费政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。
在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。
政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。
六、PPP项目的合同体系在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确定和调整彼此之间的权利义务关系，这些合同构成了PPP项目的基本合同体系。
1、PPP项目合同PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司的，由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。
其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
2、股东协议股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。
股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
3、履约合同（1）工程承包合同。
项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。
项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。
承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。
由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。
因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。
此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善履行合同义务。
（2）运营服务合同。
根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同。
个案中，运营维护事务的外包可能需要事先取得政府的同意。
但是，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
（3）原料供应合同。
有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的煤炭。
因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。
在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。
除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。
（4）产品或服务购买合同。
在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。
根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。
以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。
此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照该最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品均应按照该最低采购量支付相应价款。
4、融资合同 从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。
其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。
在项目贷款合同中一般包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。
同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。
5、保险合同 由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。
通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其它专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。
6、其他合同 在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。
第四章：项目采购一、PPP项目采购的特点（一）PPP项目采购与其他政府采购项目共同之处：一是采购操作主体相同。
采购人可以委托集中采购机构，也可以委托社会中介代理机构办理采购事宜。
二是采购方式完全一致。
《PPP项目采购办法》规定采购方式包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判采购、竞争性磋商采购和单一来源采购，与政府采购完全一致。
三是采购程序基本相同。
《PPP项目采购办法》虽然没有对每种采购方式进行具体规定，但明确依据《政府采购法》及有关规定选择采购方式，规范履行相关程序。
如公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规以及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
（二）PPP项目作为政府采购的特例，其主要特征：一是强行资格预审。
PPP项目采购应当实行资格预审。
项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，在省级以上财政部门指定媒体上发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。
二是增加授权和审批。
《PPP项目采购办法》规定政府对项目实施机构要进行授权；项目实施方案要经批复；项目建设规划等相关事项要有审批文件；项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。
三是成立谈判工作组。
《PPP项目办法》规定，评审结束后，项目实施机构应当成立采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。
按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次进行谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。
采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定。
但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。
涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。
评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。
四是强化采购功能。
《PPP项目办法》规定，项目实施机构应当在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物服务、技术引进和转让等政策要求，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的担保要求。
五是允许现场考察。
《PPP项目办法》规定，项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。
项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。
六是公开采购资料。
《PPP项目办法》规定，项目实施机构应当在预中标供应商确定后10个工作日内，与预中标供应商签署确认谈判备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在指定媒体进行公示，公示期不得少于5个工作日。
项目合同文本应当将预中标供应商响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。
项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
中标、成交结果公告内容应当包括，评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单。
二、PPP项目的采购方式 根据《财政部PPP模式操作指南》，PPP项目采购可采用的方式有：公开招标；竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源采购。
1、公开招标 （1）定义 公开招标，是指招标人在公开媒介上以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并在符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标方式。
（2）适用范围 ①核心边界条件和技术经济参数明确、完整 ②符合国家法律法规和政府采购政策 ③采购中不做更改的项目 （3）特点①优点A.最大范围内选择投标商，竞争性更强，择优率更高B.在较大程度上避免招标活动中的贿标行为②缺点A.耗时较长，需花费的成本较大B.对于专业性较强或者需要在一段时间内完成采购任务的项目，可能存在有资格承接的潜在投标人较少的问题。
2、竞争性谈判 （1）定义 竞争性谈判，是指采购人或者采购代理机构直接邀请3家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。
（2）适用范围 ①依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务。
②依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务。
③达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务 ④招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的。
⑤技术复杂、性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的 ⑥投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的或在评标期间出现符合专业条件的供应商或者对招标文件做出实质响应的供应商不足3家的情形的，经报政府采购监督管理部门批准，可以采用竞争性谈判采购方式 ⑦采用招标方式所需时间不能满足用户紧急需要的。
3、邀请招标 （1）定义 邀请招标也成选择性招标，是指由采购人根据供应商或承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织（不得少于3家），向其发出招标邀请书，邀请他们参加投标竞争，从中选定中标的供应商。
（2）适用范围 ①技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择 ②采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大 4、竞争性磋商 （1）定义竞争性磋商，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。
（2）适用范围①按照《招投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的②因艺术采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量实现不能确定等原因不能事先计算出价格总额的③政府购买服务项目④技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的⑤市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目。
5、单一来源采购（1）定义单一来源采购也成直接采购，是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属于专利、首次制造、合同追加、原来采购项目的后续扩充和发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的情形。
（2）特点该采购方式的最主要特点是没有竞争性（3）适用范围①只能从唯一供应商处采购的②发生了不可预见的经济情况不能从其他供应商处采购的③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的 三、竞争性磋商 （一）竞争性磋商与传统采购方式的比较优势优势传统采购竞争性磋商时间上更为节省字招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不少于20天提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日评审方式更为灵活招标文件一般不允许作出实质性修改可以在多轮次谈判中作出修改最终确定供应商的方式是从符合要求的候选人中选报价最低的成交竞争心磋商的两阶段评审中第二阶段是对响应文件进行综合评分，并根据综合评分情况决定最终供应商 （二）竞争性磋商的操作流程 根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》以及《PPP项目采购办法》等规定，通过竞争性磋商方式采购PPP项目的流程图如下：四、PPP项目的采购流程PPP项目的采购流程主要包括资格预审、文件起草及评审、谈判及合同签署等步骤，主要内容如下图所示：（一）PPP项目采购流程之资格预审（二）PPP项目采购流程之采购文件起草及评审（三）PPP项目采购流程之谈判及合同签署第五章：项目执行一、PPP模式的项目合同（一）PPP模式的项目合同的主要内容《财政部PPP模式操作指南》明确指出，项目合同是PPP模式中罪核心的法律文件。
项目边界条件则是项目合同的核心内容。
《发改委PPP项目通用合同指南》中对PPP模式项目合同共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段。
项目边界条件主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
其中：1、权利义务边界：明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
2、交易条件边界：明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等3、履约保障边界：明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
4、调整衔接边界：明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
（二）PPP模式项目合同中涉及公共利益的关键条款关键条款边界设定公、私部门风险配置条款不可抗力风险、法律风险及政策变化风险，一般由双方共同承担；包括通货膨胀风险和需求风险等在内的市场风险，通常由公、私两部门共同承担，但社会资本承担主体部分。
利率、运营收入不足、建设成本超支、建设拖期、运营成本超支等一般风险，通常由社会资本完全承担。
经营约束和监管条款对特许权实施范围进行约束监管的重心在于，特许权的事实是否惠及目标受众，即PPP项目是否通过特许权配置实现了公共产品的供给目标。
价格约束和监管的方式，主要有资本回报率控制和产品或服务价格监管。
退出机制及项目移交为了保持项目管理的有效性，公共部门通常会在协议文本中要求关键的项目参与方在一定期限内不得退出，融资方也通常以此设定违约事项条款来规避风险。
出于维护项目运行、保护公共利益的目的，在限制退出期结束之后，相关参与方可以选择退出，但对于其权益承接方做全面的资格限制，通常会对其管理能力、资本实力和信用水平提出较高要求。
PPP项目使命完成之后，并不是无一例外地移交给公共部门。
根据当初项目资产移交项目公司使用的方式和模式的不同，项目移交的处理方式也不尽相同。
但不论项目采取哪种形式移交，保证公共财产的报纸增值都是一项不变的原则。
项目拖期和支付一般将由于承包商原因导致的工程拖期和延期交付视为承包商违约，其法律责任的厘定十分明确。
而对于经业主批准的延长工期请求，除了双方协商调整施工计划外，一般会导致业主对承包商的经济补偿。
完工支付的方式事实上是承包商提供给业主的卖方信贷融资，存在巨大的信用风险，通常会配备完成的风险分担机制和保险计划。
里程碑式节点付款对预算准确性和现金流量计划要求相对较高，通常还要在合同文本中载入工期和施工内容调整情况下的预算及定价调整机制。
成本超支是工程概算中不可回避的风险因素，其处理方式同工程拖期较为一致。
（三）PPP项目合同履行的注意事项在PPP项目的合同履行方面，政府和社会资本方均应遵循契约精神。
从地方政府角度来看，其要充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款、遵循契约精神，保证社会资本履行在项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺。
同时在项目运行过程中药避免因缺乏监督导致的资产过度使用，防止特许经营期期满后转交的资产无法继续使用。
从社会资本角度来看，政府方应充分遵循契约精神，确保社会资本按时获得足额补贴和收入。
（四）PPP项目的违约处理机制基于不同事由导致的PPP项目合同的终止，在终止后的处理上有所不同，一般来讲，会涉及回购义务和回购补偿两方面的事项。
1、回购义务通常只有在项目公司违约导致项目终止的情形下，政府才不负回购的义务而是享有回购的选择权，即政府可以选择是否回购项目。
2、回购补偿（1）因政府方违约事件、政治不可抗力而终止及政府方选择终止的项目，其补偿范围包括：①项目公司尚未偿还的所有贷款（其中可能包括剩余贷款本金和利益、逾期偿还的利息及罚息、提前还贷的违约金等）②项目公司股东在项目终止之前投资项目的资金总和（必须时需要进行审计）③因项目提前终止所产生的第三方费用或其他费用（支付承包商的违约金、雇员的补偿金等）④项目公司的利润损失（双方通常会在PPP项目合同中约定利润损失的界定标准及补偿比例）（2）项目公司违约事件，常见的回购补偿计算方法包括：①市场价值方法，即按照项目终止时合同的市场价值计算补偿金额②账面价值方法，即按照项目资产的账面价值计算补偿金额。
（3）自然不可抗力，一般原则上由双方共同分摊风险①补偿范围一般包括未偿还融资方的贷款、项目公司股东在项目终止前投入项目的资金以及欠付承包商的款项。
②补偿一般会扣除保险理赔金额，且不包括逾期利润损失。
二、PPP项目中的项目公司如何组建《发改委PPP项目通用合同指南》中规定，如何设立项目公司的实施合作项目，应根据项目实际情况，明确项目公司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项，例如：1、项目公司注册资金、住所；组织形式等的限制性要求；2、项目公司股东结构、董事会、监事会及决策机制安排；3、项目公司股权、实际控制权、重要人事发生变化的处理方式。
如政府参股项目公司，还应明确1、政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等2、政府股份享有的分配权益，如是否享有与其他股东同等的权益，在利润分配顺序上是否予以优先安排等3、政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排，如在特定事项上是否有否决权等。
三、PPP模式的履约担保方式政府可以根据项目的实际情况，要求项目公司在不同期间提供不同的保函，常见的保函包括： 1、建设期的履约保函建设期履约保函是比较常见的一种保函，主要用于担保项目公司在建设期能够按照合同约定的标准进行建设，并且能够按时完工。
该保函的有效期一般是从项目合同全部生效之日起到建设期结束。
2、运营维护期的履约保函/维护保函 运营维护期的履约保函，也称维护保函，主要用以担保项目公司在运营维护期内按照项目合同的约定履行运营维护义务。
该保函的有效期通常视具体项目而定，可以一直到项目期限终止。
在项目期限内，项目公司有义务保证该保函项下的金额一直保持在一个规定的金额，一旦低于该金额，项目公司应当及时将该保函恢复至该规定金额。
3、一些PPP项目中，还可能会约定移交维修保函。
移交维修保函提交时点一般在期满终止日12个月之前，担保至期满移交后12个月届满。
同时，在PPP项目合同签订前，政府还可能要求项目公司提供下列保函： (1)投标保函 在许多PPP项目中，政府会要求参与项目采购的社会资本提供一个银行保函，作为防止恶意参与采购的一项保障(如社会资本参与采购程序仅仅是为了获取商业信息，而没有真正的签约意图)。
这类保函通常在采购程序结束并且选定社会资本同意或正式签署PPP项目合同时才会予以返还。
因此，投标保函并不直接规定在PPP项目合同中，因为一旦签署了PPP项目合同，投标保函即被返还并且失效。
(2)担保合同前提条件成就的履约保函在一些PPP项目中，为了确保项目公司能够按照规定的时间达成融资交割等PPP项目合同中约定的前提条件，政府可能会要求项目公司在签署PPP项目合同之前向政府提交一份履约保函，以担保合同前提条件成就。
该保函通常在PPP项目合同条款全部生效之日即被返还并失效。
四、常见的政府补贴模式在PPP项目中，当项目的使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报时，则需要由政府提供相应的补贴补足相关合理回报，常见的政府补贴包括固定补贴和变动补贴两种模式。
(1)固定补贴模式固定补贴模式是指政府和投资人在PPP协议中约定了政府每年给予投资人补贴的具体金额以及补贴期限。
对于政府而言， 这种模式操作简单、易于执行。
但在执行过程中，由于PPP项目的使用量、成本费用、价格水平在项目生命周期内会出现较大变动，固定补贴模式并不能完全反映项目财务状况的动态变化。
具体而言，当收入下降或成本上升时，固定补贴将导致投资人回报率下降，投资人就会以牺牲服务水平为代价补偿其项目收益率的下降;反之，投资人拿到超额利润，政府财政部门若继续以固定金额补贴，往往会受到来自公众的质疑。
(2)变动补贴模式变动补贴模式与固定补贴模式相比，优点在于通过将补贴金额与产出水平中的数量和质量进行挂钩，可以约束PPP投资人更好的履行责任，长远也可以促进投资人提高项目效率以获得更多的补贴来提高其项目回报率。
但采用变动补贴模式要求政府财政部门在PPP项目设计之初，就必须精细化识别重要项目参数、针对参数设定合理的支付标准，并建立合理的支付模型。
这对政府部门而言也是一项不小的挑战。
以下是三类常见的变动补贴模式：1、按照使用量进行补贴模式。
在服务价格受到政府监管，而投资者没有完全定价权的项目中，政府可以建立以使用量为基础、名义价格与平衡价格差额为补贴标准的补贴方式，对投资人进行补贴。
例如，在轨道交通行业实施低于市场化水平的优惠票价或者一票制定价方式的市场，政府可以采用影子票价根据每一名乘客每次搭乘地铁作为基础，根据实际客流给予PPP投资人一定的补贴;2、采用可用性支付补贴模式。
在这一模式下，政府根据PPP投资人所提供设施是否达到约定可用状态及其可靠程度，对补贴金额和补贴时点进行计量。
3、采用服务水平挂钩补贴模式。
在这一模式下，PPP投资人从政府获取的补贴与其所提供的服务水平和质量挂钩。
政府和PPP投资人在合同中约定基准服务水平或运营标准，以及其所对应的补贴金额。
以此为基础，双方进而约定当PPP投资人所提供的服务超过基准水平时，PPP投资人可以从政府获得额外补贴的计量方式;相反，当其所提供的服务低于基准水平时，投资人需要支付给政府的处罚金或基础补贴的抵扣金额。
第六章：项目移交一、项目移交的范围PPP项目移交所保函的内容主要有：项目设施、项目土地使用权及与项目用地有关的其他权利，与项目设施相关的设备、机器、装置、零部件、备品备件及其他动产，项目实施相关人员，运营维护项目设施所要求的技术和技术信息，与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料，移交项目所需的其他资料。
二、项目移交的标准待移交的PPP项目需要满足权利和技术两方面的标准1、权利方面的条件和标准项目设施、土地及所涉及的任何资产不存在权利瑕疵，其上未设置任何担保及其他第三人权利。
但在合同提前终止导致项目移交的情形下，如移交时尚未清偿的项目贷款，就该未清偿贷款所设置的担保除外。
2、技术方面的条件和标准项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好运营状况。
三、项目移交的费用承担项目移交费用的承担可分为以下几种情况：1、有项目公司承担移交手续的相关费用，这是比较常见的一种安排，而且办理移交手续的相关费用也会在项目的财务安排中予以预先考虑。
2、由政府方和项目公司共同承担移交手续的相关费用。
3、如果因为一方违约事件导致项目终止而需要提前移交，可以约定由违约方承担移交费用。
四、项目移交过程中注意的环节1、评估和测试在PPP项目移交前，通常需要对项目的资产状况进行评估，并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。
2、移交手续的办理 移交相关的资产过户和合同转让等手续由哪一方负责办理，主要取决于合同的约定，多数情况下由项目公司负责。